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汶川地震:促进重塑应急管理理念

□肖隆平

  5月12日,是汶川地震10周年纪念日。10年前的一场大地震,震痛了整个中国。这场地震也给我国灾害应急救援体制机制产生重要影响。经历过汶川地震,十年来,我国灾害应急救援体制机制建设取得了哪些进展,哪些工作尚需进一步完善?

  新京报为此专访了原汶川地震应对政策专家行动组秘书长、现国际应急管理学会中国国家委员会副主席、北京师范大学风险治理创新研究中心主任张强。

  给应急管理提出新概念

  灾害发生时能够先自救,互救能力得到提升,而且一定是说从上而下和从下而上两种反应机制共同发挥作用

  新京报:现在回过头去看,你怎么评价汶川地震的应急救援工作?

  张强:这场地震,是中国应急管理体制发展的一个重要节点,也是中国社会治理创新的一个重要节点。此前,我们对应急管理体系设计是希望有现代化的设备,如何从城市覆盖农村,能够快速响应,快速收集有效信息,然后快速地开展应急救援工作。

  但汶川地震告诉我们,事情不是这样!灾害发生时,交通、通讯所有基础设施都断链了时,相应的指挥、救援工作就很难开展。比如大型设备进不去,灾害事故点的病伤员运不出来等。

  因此,汶川地震给应急救援工作提出了一个新概念,从基层做起,让灾害发生时能够先自救,互救能力得到提升,而且一定是说从上而下和从下而上两种反应机制共同发挥作用。因此不仅仅要建集中式的应急救援能力,还要建立分散在不同区域,分散在社区(乡村)的应急救援能力。

  民众从这场灾难中,也开始熟悉“应急预案”、“黄金72小时”等概念,尤其是更多的人意识到应急救援工作的开展,它不仅仅是政府的职责,也涉及企业、社会组织、科研院所等更多的组织、机构,不同界别的人都需要参与进来,需要建构从中央到社区(乡村)的“五个半层级”的,特别是在最后的“半级”,即社区(乡村)层面的第一时间响应的能力。

  同时,形成一种新的共识,即参与灾害应急救援工作的各方面组织和力量应该建立一个合作机制,不仅是指政企合作,还有政府部门间,企业间,社会组织间,应急救援力量形成一个生态。这就是国家治理能力体系中的应急管理体系建设。

  第一响应能力大大提升

  以科技为先导、多元响应的综合应急能力得到大大提升。

  新京报:那你觉得这十年来应急救援体制机制建设取得了哪些重大进展?

  张强:可以肯定,这十年的进步非常巨大。首先,从政府层面来说,我们开始越来越客观和理性地对待灾害。过去强调中央政府从上而下的集中决策。但由于灾害发生时信息不对称,地方党政的主体作用发挥空间其实更大,而且也会有利于夯实地方党政的责任和义务结合的基础。为此,现有的机制已经明确为“中央统筹指导、地方作为主体、灾区群众广泛参与”。

  第二,应急救援工作中的不确定性空间越来越小。灾害的发生往往具有复合性,如地震之后还会伴随次生灾害的发生,相应部门之间的应对是什么关系,分配在不同政府部门的资源,不仅是在救灾阶段,更涉及在防灾、减灾阶段,如何更好地开展部门间配合,这十年来有很大改观。

  第三,体制机制的完善不仅仅发生在政府部门间、政企间、企业间等组织间的协同关系,还体现在组织层面的精细化、专业化。比如灾害发生时应急救援信息的表单化,即外部救援力量还没有到,表单就开始跟进。比如,对社会力量就会发出这样一份表单,“特长是什么?派来的人员能做什么?你有什么装备?预计到达时间?”等问题都在该表单中。

  第四,应急能力的变化。应急救援体制机制形成的文化,最终会呈现成一种应急救援能力,它包括对灾前、灾中、灾后全过程的风险管理能力。过去灾害发生时,很多信息不对称,物资输送会出现断链,现在这种状况有了很大改观,以科技为先导、多元响应的综合应急能力得到大大提升。

  第一响应的能力得到大大提升,即在灾害发生的社区(乡村)有避难场所,有应急预案,有第一响应人队伍。

  能及时对接社会救援力量

  社会力量就是一个有机融合的基础性力量。在各类灾害发生时已经可以有效对接。

  新京报:你如何看待我国当前的应急救援体系,该体系中的硬件建设现状怎样,如何进一步完善?

  张强:应急领域的硬件除了应急物流、安全建筑等大家熟悉的装备与技术,还涉及很多领域,如监测预警,预防防护等相关技术装备。比如桥梁的结构到底损毁到什么程度,要监测到能判断出能承载多重的车辆通过,并传递到指挥部门。这方面的确有了很大的改观。

  但应急产业还在发展中,尚未形成一个清晰完备的行业统一口径。工信部和应急管理部等部门还在进一步推动应急产业工作。就目前的应急产业来说,产值可能几千亿元甚至更大。另外,近些年来社会应急救援队伍成长非常快。这方面有一些初步的统计,但也不全面,因为不仅涉及简单的数字,还要建立相应的评测标准。不过,基本能做到灾害及时对接上相应的社会救援力量。

  新京报:近年来,我国尝试和探索了一些如何发挥市场机制和社会力量的经验。你认为已经取得哪些进步,哪些领域尚须进一步完善?

  张强:抵御灾害,构建风险治理体系,一定是全社会参与。社会力量就是一个有机融合的基础性力量。但如何利用好社会力量,首先需要摆正位置。这不仅指政府,社会组织,所有力量都要摆正位置,明确定位才能有效协同。

  其次是建立规范。这是一个精细化管理的过程。在建立规范的过程,就是一个社会参与的过程,要让社会能参与进来,共同去创造,在这个过程中完善标准,建立规范。这其中还需要有一个合理的竞争和淘汰机制。

  再次,如何做好宣贯和培训教育。学校教育不能忽视,但如何真正地让社区教育发挥作用,能否规范起来,这也需要建立标准和规范。

  制订规范标准工作已经取得了一定进展,应急管理部有专门部门在推动,目前形成了一些行动规范。此外,中国灾害防御协会救援专委会也在致力于社会救援队的本土化标准工作。

  重构不同类型应急救援

  新机构的成立能够倒逼全社会防护理念的形成,或者应急管理理念能够越来越有利于形成一张综合性的灾害防护网。

  新京报:近年来,我国应急救援法律法规渐成体系。其发挥了哪些积极作用,还需做好哪些工作?

  张强:从这几年的工作实践中发现:第一,要重视应急管理相关立法,并及时修订,要根据实际情况做相应调整。

  第二,要突破过去的闭门立法、部门立法,要做好科学立法工作。如何建立行之有效的综合性法律体系,而不仅是防洪有《防洪法》、地震有《防震减灾法》。应急管理部需要做好定位,并用好法治力量开展应急救援工作。

  第三,要加强执法,要考虑到执法的效果,激励机制,真正做到有法可依,有法必依。

  新京报:应急管理部对于未来的灾害应急救援工作会带来哪些积极影响?

  张强:成立应急管理部的一个重要内涵是整合了自然灾害、事故灾难这些不同类型的应急救援工作。尽管他们看似类型不同,实际上应对的特征有一致性。

  成立应急管理部后能够倒逼全社会防护理念的形成,或者应急管理理念能够越来越有利于形成一张综合性的灾害防护网。因为可以尽可能地加大理念融合,技术路线融合,人员融合。

  此外,成立应急管理部之后,也有利于打通应急救援的全过程,从救灾向防灾减灾,向风险治理端迈进。

  需有激励性制度体系

  应急救援工作做得好不好,有没有能力应对,要建立一套好的评估体系。

  新京报:那应急管理部接下来要做好应急救援工作,你觉得需要注意哪些事项?

  张强:第一是“从上而下”与“从下而上”之间,感知和实践之间如何融合。因为政府的政策体系,相应的法律体系都在调整中,工作规则也要调整,因此要在动中不忘初心、保持定力。

  第二,顶层设计的策略不能设计成一个简单的指令,而是要设计成有激励性的制度体系。尽量因地制宜,发挥(地方政府)主体作用,尤其是对于地方来说,他们对于灾害的应急救援工作做得好不好,有没有能力应对,要建立一套好的评估体系。

  第三,原先那些行政部门背后还有大量的事业单位和科研机构,他们该如何更好地融入到新的机构部门中,作为将来做好灾害应急救援工作的智力、技术支撑等,这也很关键。

  第四,近年来的社会力量获得蓬勃发展,机构调整对他们来说有一定的影响,因此如何更好发挥这部分力量,还要有一套融合性的平台、标准。同时要考虑有没有可能参与到国际人道援助队伍中去。这也是成立国际合作发展署推动“一带一路”、“南南合作”的一个重要领域。

  最后,应急管理部还需考虑组织内的能力提高问题,组织间的协调,相邻地方政府间的应急救援协作能力提升问题。要建立一个风险治理系统体系,即能够把这些风险因素和治理创新结合起来,方才能让灾害高风险地区真正实现面向安全的可持续发展。

  【访谈对象】

  张强 清华大学公共管理学院管理科学与工程专业博士毕业,曾担任汶川地震应对政策专家行动组秘书长一职。现为北京师范大学风险治理创新研究中心主任。还担任现国际应急管理学会中国国家委员会副主席。

  (据《新京报》)

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