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正文

从人民政协“协商式监督”的历史

发展谈加强民主党派民主监督工作

□民革遵义市委理论研究小组

  民主监督是我国政党制度的重要内容,是中国特色社会主义监督体系的重要组成部分,是中国共产党为人民执好政、掌好权的重要保证,是民主党派一项主要的政党职能。民主监督也是人民政协的三大职能之一,随着人民政协不断的实践探索和理论创新,人民政协的民主监督逐步定位为“协商式监督”。笔者从人民政协协商式民主监督的历史发展角度,谈谈如何加强民主党派民主监督工作。

  民主监督的历史发展

  中国共产党很早就注重接受包括民主党派在内的广大人民群众的监督,延安时期在抗日根据地建立“三三制”民主政权,是民主监督的实践探索;1945年7月,著名民主人士黄炎培先生访问延安时,与毛泽东同志的“窑洞对话”,是民主监督的思想体现,此时期的民主监督可称为人民监督。新中国成立后,1956年4月毛泽东主席在《论十大关系》中提出了“长期共存、互相监督”的方针,经中共八大正式确认为中国共产党与民主党派的党派合作八字方针。改革开放时期,1982年9月,中共第十二次代表大会报告提出了与民主党派“长期共存、互相监督,肝胆相照、荣辱与共”的方针,多党合作由八字方针发展为十六字方针。1989年12月,中共中央颁布了《关于坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的意见》,规定了民主党派参政的基本点和发挥民主监督作用的原则,比较明确地指出民主党派民主监督的基本形式。这是有关民主监督机制的第一个规范化、制度化文件,党派民主监督规范化、制度化建设迈出了坚实的一步。进入21世纪, 2005年2月颁布的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》,把民主监督的理论和政策作为单独一部分,规定了民主党派民主监督的性质、内容和形式,提出要拓宽民主监督渠道、完善民主监督机制、加大民主监督力度。

  十八大以来,以习近平总书记为核心的中共中央继续坚持多党合作的政治方针和制度,明确了民主党派是“中国特色社会主义参政党”的政治定位,民主监督进入了崭新的发展阶段。2015年5月召开的中央统战工作会议,是多党合作史上具有里程碑意义的会议,中共中央科学把握统一战线本质和规律,进行了重大理论创新,出台了《中国共产党统一战线工作条例(试行)》,明确规范统一战线工作的各项制度,提出了民主党派履行民主监督职能、开展民主监督的10种主要形式,进一步规范了支持民主党派履行职能的内容、程序和形式,对于民主党派发挥民主监督作用,扩大有序政治参与,更好地发挥我国政治制度的特点和优势具有重要意义。

  人民政协的民主监督与民主党派的民主监督

  2017年2月,中共中央办公厅印发了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》,这是中共中央颁发的第一个关于加强和改进人民政协民主监督工作的专门文件。文件立足于人民政协的性质定位,通过对“各级政协积极探索创新,认真履行职能”的实践经验总结,把政协民主监督的性质定位为“协商式监督”,是社会主义协商民主的重要实现形式,明确了监督内容,完善了监督形式,规范了监督程序,健全了监督机制,进一步发挥了政协民主监督的独特优势和重要作用。文件的出台丰富和发展了各个历史时期的民主监督理论,是又一次理论和制度的重大创新,使政协民主监督从笼统的“政治监督”中分离出来,定位更加准确,各级政协组织能够更加规范有序、切实有效地开展民主监督工作。

  民主党派的民主监督,在1989年5号文件中有所提及,2005年5号文件对民主党派民主监督内容进行了规定:国家宪法和法律法规的实施情况;中国共产党和政府重要方针政策的制定和贯彻执行情况;党委依法执政及党员领导干部履行职责、为政清廉等方面的情况。2015年颁布的《中国共产党统一战线工作条例(试行)》中有更为完整规定。民主党派民主监督的性质定位:民主党派和无党派人士的民主监督是指在坚持四项基本原则的基础上,通过提出意见、批评、建议的方式对中国共产党进行的政治监督。民主党派民主监督的主要形式在《中国共产党统一战线工作条例(试行)》中作了较为详细的10种规定。

  民主党派的民主监督与人民政协的协商式监督相比较,从制度建设、组织化程度、实际效果等方面看,都有一定的差距。当然,人民政协作为中国人民爱国统一战线组织,中国共产党领导的多党合作和政治协商的重要机构,本身就是发扬社会主义民主的重要形式,是一个组织参加人民政协的各党派团体和各族各界人士开展民主监督的平台,民主党派组织可以通过这个平台参与协商式监督,党派个人也可以通过党派组织或以个人身份成为政协委员、当选人大代表,履行监督职责。但是,民主党派作为一个独立的组织,在单独开展民主监督工作时,难免因为“政治监督”的性质定位笼统,监督内容不确定、程序不完善、机制不健全,导致出现工作开展不规范、监督效果欠佳等问题。所以很有必要加强民主党派民主监督工作的制度化建设,明确监督内容、完善工作程序、健全工作机制,规范有序推进民主监督工作。《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》是一个很好的范本,民主党派开展民主监督工作可以学习借鉴。

  加强民主党派民主监督的建议

  首先,民主监督要提高组织化程度。民主党派开展民主监督工作的组织化程度不高,民主监督的整体效应难以发挥,组织功能被分解为个体功能,从而降低了监督的实际效果。目前,民主党派各级组织均未建立民主监督的工作部门或专门机构,缺乏履行民主监督职能所需的指导能力、动员能力和执行能力,民主监督工作一定程度上存在着随意性、分散性和应时性的特点,监督效果有限。加强民主监督工作,必须着力提高民主监督的组织化程度,建立民主监督的工作部门或专门机构,运用组织力量,做好民主监督的计划安排、工作动员、人员调集、业务培训、信息反应等工作。

  其次,民主监督内容制度化。民主监督的内容是民主监督的基础,只有明确监督内容,才能提高监督实效。民主党派的民主监督是我国政党间的一种政治监督,尽管这种监督不同于国家权力机关的监督,不具有法律约束力,但是这种监督的层次高、影响大,在监督体系中更具有广泛性和权威性。民主监督的内容主要包括:党务监督,对执政党和国家重要方针政策的制定、执行的情况进行监督;政务监督,对国家宪法、法律、法规实施情况进行监督;事务监督,对党的领导干部、国家机关及其公务人员履行职责、遵纪守法、为政清廉等方面的情况进行监督;立法监督,在立法听证会上设立专属民主党派的议席,由各民主党派委派员开展立法监督工作,表达民主党派的组织意见。加强地方立法协商工作,密切与人大、政府有关部门的联系与合作,促进民主监督与地方立法相结合。

  第三,民主监督要强化程序保障。程序是制度的载体和基本保证,目前民主监督实践缺乏科学合理的程序设定,在运作过程中常常会出现走形变样, 使其得不到真正落实。因此,民主监督建设必须从程序的角度去细化规范,从各个操作环节上,建立与完善运行程序,使其得到真正落实。一是建立民主监督实施体制,确定民主监督适用范围和操作程序,明确民主监督责权。二是分项制定各种民主监督形式的运行程序,根据主要监督形式和重点监督内容,制定相应工作制度,使民主监督切实到位。三是建立民主监督反馈机制,明确党委政府对民主党派所提建议作出反馈的职责和程序规定,落实好监督结果,推进建议转化,从而增加民主监督的活力。四是建立民主监督评估和激励机制,将民主监督纳入考核机制,引起各级党委政府对民主监督的重视。

  第四,民主监督知情渠道制度化。要加大监督力度,提高监督质量,没有一定的信息资源是不行的,信息是开展监督的关键。目前民主党派监督面临的是知情渠道不宽不畅。从信息的性质来说,信息是消息的内核,消息是信息的外壳。信息的匮乏导致监督出现监上不监下,监小不监大,只查窗口,不查内部现象。知情的广度深度与监督的质量成正比例关系,所以要使监督真正起到防患于未然的作用,就要“完善工作制度,畅通下情上达渠道,加大民主监督力度”,从制度上、规范上、程序上提升和开发知情渠道,让民主党派事前了解情况,了解实情、了解详情。

  第五,民主监督要与其他监督协调互动。我国在党和国家政治生活中已形成了以人大监督为主体的,包括行政监督、司法监督、党派监督、舆论监督和群众监督等不同层面、不同范围的监督构成的较为完整的监督体系。民主监督在实施过程中不可避免地甚至必须要与其他形式的监督发生联系,形成“监督合力”。这种实践探索要注意以下几点:一要把握好“度”。民主监督无论与那种监督形式相结合,无论是事前、事中、事后的监督,只能从履行职能的角度提出意见建议,同纪检、权力、司法等监督相区别,不进行强制性干预;对群众的反映要综合分析,高于群众监督;主要关注政治性、政策性问题,对党委政府的批评,一般不直接公诸媒体和社会。二要找准“结合点”。可以加强与各有关单位的沟通,研究确定监督的课题、对象和范围,有组织、有计划地开展。三要实现“刚柔互化”。权力监督部门可以为民主监督提供真实可靠的样本情况,党派的意见建议也有助于提升权力监督质量,二者有机结合可以促进监督“刚”“柔”相互转化。

  随着国家民主政治建设的推进,政协民主监督逐步定位为“协商式监督”,并明确了监督内容、完善了监督形式、规范了工作程序、健全了工作机制,推进了政协民主监督制度化、规范化、程序化建设。加强民主党派民主监督,既是民主党派政党职能充分发挥的需要,更是加强民主政治建设、实现国家长治久安的内在要求。只要我们思想上认识到位,政策上措施得力,制度和程序上健全规范,必然使我国民主党派的民主监督走上制度化轨道,为我国民主政治建设做出积极的贡献。

  (执笔:张绍春)

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