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正文

布局合理 科学规划 功能完善 以大带小

——村镇建设规划管理工作探析

□熊福洲

  加强村镇建设规划管理是深入贯彻落实党中央提出的“必须坚持统筹兼顾,统筹城乡发展、区域发展,形成城乡经济社会发展一体化新格局”要求的具体实践,村镇建设是建设社会主义新农村的重要内容,它关系着农村现代化建设的进程,关系着农村经济的繁荣,关系着广大农民生产、生活条件的改善,关系着社会稳定、政治安定,关系着国民经济和社会的健康发展。

  近日笔者通过对地方村镇建设规划管理工作进行调研后了解到,近年来村镇建设的发展不仅解决了农村发展中的一些矛盾,提高了农村人口的居住水平和生活环境质量,改善了农村形象,但同时存在着一些有待解决的问题。为此笔者对村镇建设规划管理工作的重要性进行了探析思考。

  一、加强村镇建设规划管理工作的重要性

  党的十八大以来,我国新型城镇化快速推进期,城乡一体化发展取得可喜成绩,但同时从当前部分县区农村实际看,一些地方的村庄布局缺乏规划指导和约束,农民建房缺乏科学设计,有新房无新村、环境脏乱差等现象普遍存在;规划管理存在薄弱地带和薄弱环节,农村违法、违章建筑在一定程度上存在失控现象。“村镇建设工程点多、面广、量大,非常复杂,农村居民自建低层住宅建设中的违法行为难以被及时查处,成为管理工作中的难点。”现阶段农村大部分房屋已经进入高标准翻建时期,这就要求村镇建设管理工作必须跟上时代步伐,满足农村群众高层次的建设和审美要求,努力为群众创造舒适、惬意、优美的工作和生活环境。如果村镇建设管理工作不能适应全面建设小康社会和建设社会主义新农村的要求,势必出现村镇建设上的杂乱无章和重重建设,加重农民负担,影响农民生活质量,延缓小康建设进程,损坏农村形象。

  二、村镇建设规划管理存在的问题

  当前,各地都加大村镇建设步伐,有乡镇政府统一规划建设的小城镇(包括移民搬迁项目建设),也有部分村民自建部分,在建设管理上,区县与区县、乡镇与乡镇、村与村之间发展上的不平衡,村镇规划、规划管理工作仍然存在一些问题不容忽视。具体如下

  (一)规划意识重视不够,执行规划的严肃性不强

  部分乡镇对村镇规划认识不足,重视不够,执行规划的严肃性不强,相关规划管理职能部门对村镇规划建设把关不严,监管不严,未批先建、擅自变更规划、违反规划乱建等现象依然存在;同时存在重建设、轻规划现象,农村新型社区规划设计水平不高,建设随意性较大,造成了社区配套设施不完善,建设档次不高,建筑风格雷同,缺乏地域特色等问题。在掀起小城镇的建设热潮中,有些小城镇功能分区不明确,不管自身条件,不从实际出发,实行“一刀切”,建设随意性大,如对乡镇企业、外资企业项目建设过分迁就,让其随意选址,导致建设布局混乱分散,形不成规模效益;有些乡镇建筑设计缺乏特色,注重外装修、忽视主体结构和使用功能的合理性,缺乏地方的风格和特色。个别地方片面追求尽快形成街道景观,沿路统一“格调、色彩”建设,造成建设战线长,基础设施配套困难,工程量大,投资多,效益差。

  (二)村镇规划缺乏科学、有效性,其强制、指导作用得不到很好发挥

  一是仍有部分村镇的村镇建设现状和村镇规划偏差较大,村镇规划建设往往难以实施。部分乡镇、村庄的规划,限于农村经济承受能力和拆旧建新的难度,未能编制切合实际的详细规划,过分迁就现状,规划标准不高,缺乏科学性,难以指导建设:还有部分村镇规划未经审批就付诸实施,失去了规划的严肃性,缺乏保护。二是村镇规划指导思想还存在着一定的偏差,往往不加论证的随意修改规划,与客观实际相脱离。三是有些地方村镇规划设计落后,缺乏科学性,而且有些规划都已经超过规划年限,但并没有进行规划及时修编。四是政府管理部门指导力量不够,控制能力不强,管理水平较低,规划发展重点不突出,同时从事村镇规划的人员中非专业技术人员比例较大,技术力量薄弱,从而造成总体村镇规划质量不高。五是土地没有合理规划,利用率较低,闲散地、废弃地较多,超标准占用土地建房者还存在一定比例,尤其是有些地区的村镇私搭乱建现象比较严重。

  (三)村镇规划经费投入不足,城镇建设整体水平难以提高

  规划经费投入不足,相关政策不配套产,从而使规划编制技术较低,造成人居环境质量不高,出现脏、乱、差现象;同时大部分乡(镇)、村庄的集体经济薄弱,能够投入村镇建设的资金是杯水车薪,不仅村镇财政困难,而且筹资渠道狭小,社会资金难以有效投入,小城镇建设和村庄建设资金困难问题长期得不到解决,加上村镇基础设施投入历史欠账多,城镇建设整体水平难以提高,在很大程度上制约了村庄建设和小城镇建设的发展。

  三、加强村镇建设管理的对策探析

  (一)强化队伍建设,强化村镇建设监管职责

  村镇建设管理内容涉及规划实施、建设许可、建筑施工、建筑质量、房产开发、房屋产权登记以及村容镇貌的管理等,贯穿于规划、建设和管理的全过程。“麻雀虽小,五脏俱全”,乡镇村镇建设管理机构更有“小建委”之称,但实际管理工作中,如果管理内容过多,则难于精;管理过小,又难于发挥作用。因此,在村镇建设诸多管理职能中,应特别强化规划职能,即严格实行建设用地规划许可制度和建设工程许可制度;而对施工队伍管理、建筑质量检查等职能,由于还有建筑管理,质量监督等部门进行,可以放在次要位置。只有抓住重点,兼顾全面,才能充分发挥规划管理职能。

  (二)科学规划,“按图施工”,确保规划严肃实施

  村镇建设管理必须紧紧抓住规划这个龙头, 做到科学规划, 统筹部署, 协调发展。一方面要加快规划编制,对规划滞后的乡镇、村庄启动新一轮村镇规划修编工作,并确保这一轮总体规划修编具有科学性,超前性,引导性。要结合当地实际,突出各地的特色,切忌千篇一律,合理安排各项建设和非建设用地,保护公共空间、农业用地和自然景观,充分利用各种资源,发展农村特色经济,合理控制建设用地规模,积极稳妥地引导分散、较小的农村居民点迁移合并,提高土地利用效率。另一方面在建设实施过程中要保持连续性,把握好近、中、远期的各种关系,依法制定符合小城镇发展实际的管理办法和操作细则,贯彻“一张蓝图绘到底”的思想,坚持实事求是的原则,分步实施,要建一片,成一片,保证农村的可持续发展, 引导村庄走上生态发展之路。

  (三) 加大对村镇规划建设的投入

  建立以工促农、以城带乡的投入机制。建立一个稳定的政府对农村投入增长的机制,坚持“多予少取放活”,重在“多予”,不断增加对农业和农村的投入,扩大公共财政覆盖农村的范围,建立健全财政支农资金稳定增长机制。

  (四)、严格依法规划,依法监管

  在规划管理工作,认真贯彻落实好《中华人民共和国城乡规划法》。一是在城乡规划管理中严格实施《城乡规划法》,明确工作职责,划分管理区域,细化目标任务,实现责任到人,加大违法违规项目的处置力度,切实维护城市规划的严肃性和权威性。

  总之,近几年来党和国家十分重视小城镇建设,通过科学、突出重点、以点带面、分类指导、整体推进措施努力推进农村城镇化,增强小城镇内涵,提高小城镇品位,塑造小城镇特色,加快了构筑农村新型城镇化体系步伐,这就要求我们坚持走中国特色城镇化道路,按照统筹城乡布局合理、科学规划、功能完善、以大带小的原则,促进城镇协调发展。

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