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除PPP隐性债务关键是建立互信

□钟 经

  我国政府投资领域的首部法规——《政府投资条例》日前公布后,国家发改委一位司级官员明确表示,若PPP(政府与社会资本合作)项目中涉及政府投资,包括采取资本金注入或补助、贴息等方式,就必须适用该《条例》、按有关规定办理。这一说法为PPP模式走向规范化增加了一些新规矩。

  PPP模式在我国一经产生,很快就出现异化现象。这种原本属公私长期合作共建的关系,在一些地方迅速异化为一种新型融资方式,进而形成政府的隐性债务。比如,地方政府向其他出资人承诺投资本金不受损失,保证享受最低收益;在股东协议中约定由政府股东或政府指定的其它机构对社会资本方股东的股权进行回购安排,各种非理性担保或承诺、过高补贴或定价,如此等等不一而足——而这些做法,无疑会加大政府支出责任,实际成为隐性负债,形成巨大风险源。

  于是,颇为反常的一幕便出现了:PPP模式推出的初衷,是想在政府债务已然高企、不再增加政府债务负担的情形下,通过创新模式撬动社会资本开展基础设施建设;但在实际操作过程中,则通过“创新”反其道而行之,演化成政府部门的融资工具。令人非常意外,一项利好政策走向了其初衷的反面。

  中央政府对治理地方债、防范发生金融风险的态度是说一不二、雷厉风行的,相关部门也不断推出有关PPP的指导文件,对项目中可能隐藏的隐性债务问题三令五申,要求对违反者依法依规提请有关部门对相关单位及个人予以严肃问责——这当然是非常正确的。但PPP项目为何会异化成地方债的新工具?地方政府为何要通过作出收益承诺、还款承诺、固定回报、资本金回购及种种担保等加大自身义务,让自己背负沉重的债务呢?

  一个非常重要的原因,就是信任缺失。PPP模式是政府与社会资本——亦即公私双方“利益共享、风险共担、全程合作”的新型合作模式。这种合作是长期的,合作期限往往长达10年甚至数十年。所以有人调侃说,在PPP模式中政府与合作方的关系不是恋爱而是婚姻,彼此之间需长期经营方能建立深刻互信。但从目前看,这种互信显然远未建立起来。首先是政府缺乏诚信,无法取信于人。各地PPP项目进展显示,有些地方政府缺少诚信精神、契约意识,难以取信于民。地方政府草率签约、随意违约现象较为普遍,往往是换一届政府就换一套政策;公务人员观念转变滞后、商业意识淡薄,亦未能把自己与社会投资主体放在平等地位上。

  政府违约破坏了投资人对政府的信心,无法给予社会资本投资者稳定的预期。在此情况下,为吸引社会资本进入,一些地方政府就不得不作出承诺及保证,甚至签署回购协议等,以此打消他们的疑虑。也就是说,若政府不作出这样的承诺就保证,社会资本可能就不会进入;但若政府作出过多承诺,不仅会增加自身的隐性债务,也可能增加社会企业出现道德风险的几率:既然他们无需承担风险即可享有固定回报及收益,那么他们也就无需更负责、无需尽心尽力。于是,社会企业种种不诚信事件便频繁发生——如此状况之下,彼此互信关系又如何能建立起来?

  所以,治理PPP模式运行中出现的隐性债务问题,必须制定规范、完善的规章制度,通过严格问责程序,确保PPP模式健康、有序推进。此外非常重要的是,地方政府首先应树立契约意识、弘扬诚信精神,同时监督、带动社会企业诚信经营,最终在政府与社会企业之间形成真正的互信关系,从而实现“利益共享、风险共担、全程合作”的良性运行格局。

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