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全国多地集中发布新一轮优化管理政策——

PPP步入高质量推进阶段

□董碧娟

  近日,江苏省财政厅发布《关于进一步加强政府和社会资本合作(PPP)项目财政监督的意见》,要求各市、县主动履行在PPP项目全生命周期中的财政监督职能,确保PPP模式持续高质量发展。此前,山东、湖北、山西等地已纷纷出台文件,在加强PPP项目绩效管理等方面提出明确要求。

  业界专家认为,经历2017年以来的“最严清理”、大力度规范后,我国PPP发展正加速迈向“拼质”阶段。

管理更趋严格

  今年4月3日,财政部PPP中心主任焦小平在中国PPP学术联盟年度第一次会议上表示,目前我国已是全球最大的区域性PPP市场,PPP模式正成为稳增长、促改革、调结构、惠民生的重要抓手。世界银行《2018年度PPP采购报告》认为,在全球135个国家中,中国PPP改革制度及实践位居中上等水平。

  “2017年第五次全国金融工作会议以来,防范和化解风险被提到前所未有的高度。随后,财政部陆续发文规范PPP项目发展,这些文件给出规范PPP项目的定义,对稳定市场预期起到了积极作用。”国务院发展研究中心研究员、中国科学院大学中国PPP研究中心主任孟春表示,当前PPP高质量发展的基础已获夯实,PPP整体呈现出稳步发展态势。

  财政部PPP中心最新统计数据显示:截至今年4月末,全国政府与社会资本合作(PPP)综合信息平台管理库项目累计8921个、投资金额13.5万亿元;其中,落地项目累计5637个、投资金额8.6万亿元,落地率达63.2%,环比上升0.5个百分点。

  据了解,财政部《关于推动政府和社会资本合作规范发展的实施意见》于今年3月发布后,各地进一步加强入库审核、规范管理,持续清理不合规项目。其中,4月份共清退项目64个、涉及投资金额786亿元;新入管理库发布项目142个、投资金额2008亿元。

  今年以来,各地PPP项目入库更趋严格审慎,为提升PPP项目质量进一步筑牢了基础。比如4月底,广东省财政厅在公布1月份PPP项目入库审核情况时,提出广州市黄埔区、江门市本级、江门市新会区、梅州市兴宁市、阳江市高新区在个别年份全部PPP项目支出责任占比一般公共预算支出已超过7%,给予风险提示;要求这些地区市级财政局督促项目所在地加强财政风险防控,审慎开展新建PPP项目。

  在严格审慎管理的同时,各地的PPP实践也不断创新,如近期杭衢铁路(建衢段)项目全线开工。该项目采用PPP模式,PPP范围内投资总额达214.85亿元,通过“PPP+EPC”公开招标、“PPP+土地综合开发”投融资等方式,有效保障了项目快速落地。

绩效成关键词

  今年以来,在各地的PPP管理实践中,“绩效”成为一个关键词。比如4月初,山西省财政厅发布《关于开展政府和社会资本合作(PPP)项目全生命周期绩效管理的通知》,提出强化PPP项目绩效评价结果刚性约束,形成绩效评价结果与财政支出相挂钩的机制,实现按效付费;3月底,山东决定在全省开展PPP“绩效管理年”活动,引导PPP项目各参与方强化绩效理念;青海则要求加强PPP常态化管理,最大程度发挥项目预期绩效。

  “通过绩效管理,可以同时实现PPP项目绩效管理、PPP工作绩效管理,从整体上规范PPP发展。另外,绩效管理还能提高风险分担机制的有效性,对没通过绩效评价的项目区分责任、按约履责,有利于解决PPP绩效考核中社会资本对考核机制不清晰、考核结果不透明、按效付费不明确等担忧,提高PPP项目的落地率。”孟春说。

  有数据显示,PPP管理库全部项目未来30年(2019年至2048年)的财政支出责任共计16.6万亿元,包括一般公共预算支出责任13.1万亿元、政府性基金支出责任3.5万亿元。

  云南云岭工程造价咨询有限公司董事长杨宝昆认为,随着大量落地的PPP项目逐步由建设阶段转向运营阶段,PPP项目实施全面绩效管理的重要性、紧迫性正日益显现。

  “绩效考核是规范PPP项目的重要环节。对PPP项目实行绩效考核,不仅是政府‘按绩效付费’的依据,更是实现PPP增加公共服务有效供给的关键。”孟春表示,全生命周期的绩效考核是必不可少的,因而绩效是PPP项目高质量发展的一个关键发力点。

  “绩效考核是社会资本方、政府方与民众的一个交叉汇合点,牵动着各方神经。”孟春据此认为,当前PPP发展面临的最大难点、挑战是如何建立一套科学合理的绩效考核机制,“在PPP领域构建科学合理的绩效考核机制,是各项任务的重中之重”。

  目前,各地在PPP绩效考核方面不断加强探索。比如,湖北省荆门市从考核对象、主体、目的、内容、方法、指标设定等9个方面,系统地对PPP项目绩效考核机制加以规范,积极探索PPP项目绩效考核体系;山西省临汾市制定PPP项目绩效控制工作流程,对项目投资、施工管理、运营维护、转让移交等各个阶段实行全程监督审计,规范整个投资建设过程。

强调规范发展

  进一步强调规范发展,也是此轮各地优化PPP管理的重要抓手。比如,江苏建立PPP信息填报内容“正负面清单”,省财政厅对各市、县申请入库项目信息公开情况实行“前置审查”,对未规范填报项目准备阶段信息的项目不予受理入库申请;对已入库项目,要求项目所处阶段保持“线上、线下”一致,尤其是对政府采购、项目公司组建、项目融资、建设运营、绩效评价等后续阶段关键信息应持续跟踪、录入、披露。

  广东要求各级财政部门严格财政承受能力论证审核把关,新上政府付费项目不得打捆、包装为少量使用者付费项目,项目内容无实质关联、使用者付费比例低于10%的,不予入库;各地须建立PPP项目支出责任预警机制,对财政支出责任占比超过7%的地区予以风险提示,对超过10%的地区严禁新项目入库。

  今年3月,财政部印发《关于推动政府和社会资本合作规范发展的实施意见》,明确采取正负面清单相结合的方式,细化了规范的PPP项目应具备条件、不规范PPP项目的具体表现形式,进一步明确了对新上政府付费项目的审慎要求——即财政支出责任占比超过5%的地区,不得新上政府付费项目。

  “对于规范的PPP项目,要坚定不移地大力推进;对于不规范的PPP项目,要限期整改完善,构成违法违规举债的,必须坚决予以严肃问责,牢牢守住不新增地方政府隐性债务风险的底线。”财政部金融司有关负责人表示,希望通过传递明确的政策信号,稳定市场预期、提振市场信心,推动PPP事业行稳致远。

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